La recesión global ha llevado a muchos gobiernos en el mundo a cambiar las políticas que habían aplicado durante mucho tiempo y a extender marcadamente el papel del sector público en sus economías. Países como Estados Unidos y Gran Bretaña han intervenido en los mercados financieros, asumido participaciones en instituciones financieras y emprendido una masiva expansión fiscal y monetaria para hacer frente a la crisis. En algunas instancias, la recesión también ha debilitado el respaldo público para las políticas económicas, especialmente las relacionadas con los mercados financieros que muchos países industrializados habían aplicado en los últimos años.
En opinión de Standard & Poor’s Ratings Services, el descalabro económico y el incremento resultante en la pobreza plantean la pregunta sobre si algunos gobiernos de América Latina podrían abandonar sus políticas económicas debido a las presiones derivadas de la difícil situación económica actual, para dirigirse potencialmente hacia políticas populistas que fueron cosa común en el pasado de la región. Tales cambios potenciales en la orientación política podrían emerger de las elecciones nacionales programadas para el segundo semestre de este año y para 2010 en América Latina (véase la Tabla 1).
| Tabla 1. Elecciones nacionales |
| País |
Calendario electoral |
| Uruguay |
Octubre 2009 |
| Chile |
Diciembre 2009 |
| Costa Rica |
Febrero 2010 |
| República Dominicana |
Mayo 2010 |
| Colombia |
Mayo 2010/ Marzo 2010* |
| Brasil |
Octubre 2010 |
| Venezuela |
Diciembre 2010 |
| * Elección presidencial en mayo y legislativa en marzo. |
Aunque todavía es muy pronto para llegar a conclusiones definitivas, las primeras señales sugieren que la recesión actual podría hacer más para reforzar el respaldo político hacia las políticas económicas existentes en gran parte de América Latina, que para minarlas. La recesión podría debilitar el atractivo de algunos aspectos del modelo económico de mercado que emanó de Washington, pero es poco probable que afecte los pilares de la estrategia de desarrollo económico que la mayoría de los gobiernos de la región han seguido en los últimos años. La recesión podría fortalecer a la izquierda moderada en América Latina que rechaza el populismo y crear un consenso político más fuerte en torno a las políticas macroeconómicas pragmáticas.
La mayoría de los países de América Latina ha estado aplicando, en los últimos años, políticas económicas orientadas al mercado y pragmáticas, tales como la liberalización comercial, la privatización, la apertura a la inversión extranjera, el desarrollo del mercado financiero y una política monetaria y fiscal cautelosa para evitar grandes déficits y elevada inflación. Entre los soberanos calificados en la región, solamente Venezuela, Ecuador, Bolivia y Argentina han estado siguiendo un conjunto claramente diferente de políticas económicas en los últimos años. Ningún grupo de países en América Latina, el primero que incluye a la mayor parte de la región y el segundo formado por estos cuatro países, ha reorientado sus políticas económicas desde que inició la recesión global.
El impacto de la recesión global no ha sido tan severo como el de crisis previas a finales del siglo XX, debido a muchas de las reformas que la región emprendió en los últimos años para fortalecer su economía. Además, la mayoría de los latinoamericanos perciben que la inestabilidad económica actual provino del exterior y no necesariamente es resultado de un modelo económico local defectuoso. Tal percepción podría ayudar incluso a fortalecer el consenso político en gran parte de la región para perseverar durante los siguientes años con una estrategia de desarrollo pragmática, principalmente orientada al mercado y al exterior, especialmente si la actividad económica se recupera en 2010. Ese resultado, complementado con reformas microeconómicas para impulsar el crecimiento del PIB, tendrían un efecto positivo sobre las calificaciones crediticias de algunos soberanos en el mediano plazo.
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Poniendo en contexto la recesión económica actual de América Latina
La recesión global actual es la peor en Estados Unidos y en algunos otros países industrializados desde la década de los 30, pero está muy lejos de ser la peor crisis en la historia reciente de América Latina. La mayoría de las proyecciones internacionales muestran que el PIB de la región se contraerá 1%-2% en 2009, seguido de una recuperación mayor en 2010. Esta recesión se presenta tras muchos años de crecimiento rápido del PIB, el cual promedió 5.4% durante el periodo 2004-2008. El desempleo cayó a 7.4% desde 11% durante ese mismo lapso pero ahora se estima que ha rebasado el 8.5%, con base en estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
El tamaño de la contracción económica de América Latina es comparativamente benigno en la experiencia histórica de los países de la región, excepto en el caso de México. La mayoría de los países de América Latina han sufrido recesiones severas y han incumplido con el pago de su deuda en décadas recientes. Además, se estima que varias regiones en el mundo (como la zona del Euro, Europa central y oriental y el Commonwealth de Estados Independientes) registrarán una recesión mucho más profunda que América Latina en su conjunto durante 2009 y que se recuperarán menos rápidamente en 2010 (véase la Tabla 2).
| Tabla 2. Estimaciones de crecimiento del PIB |
| |
2009 |
2010 |
| Economías avanzadas |
-3.8 |
0.6 |
| Estados Unidos |
-2.6 |
0.8 |
| Zona del euro |
-4.8 |
-0.3 |
| África |
1.8 |
4.1 |
| Europa central & oriental |
-5.0 |
1.0 |
| Commonwealth de Estados Independientes |
-5.8 |
2.0 |
| Asia en desarrollo |
5.5 |
7.0 |
| Medio Oriente |
2.0 |
3.7 |
| América Latina* |
-1.3 |
2.5 |
| México |
-7.3 |
3.0 |
Fuente: World Economic Outlook, FMI, Julio de 2009.
* Incluye los países de América Latina y el Caribe. |
La gran depresión que inició en 1929 y las crisis de la deuda de la década de los 80, afectaron el modelo económico dominante en gran parte de América Latina en esas épocas. Aunque todavía persisten la incertidumbre y los riesgos, especialmente si la recesión global se profundiza o se extiende por más tiempo del esperado, ya existen indicios de que la situación económica actual no se traducirá en cambios significativos en las políticas en gran parte de la región. Tales cambios podrían incluir el establecimiento de barreras al comercio por parte de algunos gobiernos, la nacionalización de empresas, la imposición de controles masivos de precios, el establecimiento de controles a los flujos de capital y tasas de interés, el aumento de los subsidios de manera generalizada, el incurrimiento en grandes déficits fiscales, la afectación del rol de los bancos centrales, y el riesgo del regreso de una elevada inflación.
Los años recientes de estabilidad económica y expansión han contribuido a extender las clases media y media/baja en gran parte de la región, especialmente en Chile, Brasil, México, Costa Rica, Panamá, Colombia y Perú. Algunas veces las clases medias tienen un papel desproporcionadamente mayor en la política que lo que sus números por sí solos garantizarían. Por consiguiente, una profunda recesión podría afectar un amplio segmento de la sociedad que se había beneficiado de movilidad social y creciente riqueza en los últimos años, convirtiéndolo potencialmente en un elemento político que abogue por políticas económicas diferentes. Sin embargo, una revisión de los recientes acontecimientos políticos en América Latina indica que es improbable que la actual situación económica se traduzca en cambios radicales a las políticas económicas.
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Análisis de las ramificaciones políticas por país
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Brasil
El impacto económico de la recesión global en Brasil ha sido ligero en comparación con desaceleraciones globales previas. El PIB podría contraerse hasta 1% en 2009, mucho menos que lo que habría sido el caso en Brasil en una situación de recesión global similar solamente hace unos cuantos años. La recesión relativamente benigna ha fortalecido la posición pública del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, reivindicando su apoyo en favor de políticas macroeconómicas cautelosas en los últimos años, las cuales redujeron el endeudamiento del gobierno, bajaron la inflación e hicieron más resistente a la economía ante los impactos externos.
El desempeño económico reciente, incluyendo un descenso de 16.5 millones en el número de pobres durante 2003-2007 (de acuerdo con cifras oficiales), apuntala el respaldo público a favor de las políticas implementadas por la administración izquierdista del Partido de los Trabajadores de Lula. El gobierno brasileño ha seguido prudentes políticas fiscales (alcanzando sus objetivos de superávits primarios) y monetarias (que apoyan el banco central durante periodos de fuertes críticas públicas de elevadas tasas de interés), aunadas con extensos programas sociales que han llegado a más gente de escasos recursos. Varios años de estabilidad económica, baja inflación, crecimiento del empleo y programas sociales más efectivos (como Bolsa Familia) han impulsado el ingreso de los segmentos más pobres de la sociedad brasileña. El gobierno ha respondido a la recesión extendiendo el papel de los bancos del sector público para asegurar más recursos para el sistema financiero y otros acreedores, y mediante la promoción de la inversión del sector público y de medidas fiscales para impulsar el consumo privado.
La capacidad de Brasil para aplicar una política fiscal moderadamente contracíclica, así como para reducir las tasas de interés sin detonar la inflación o dañar los movimientos en el tipo de cambio, contribuye a su desempeño económico relativamente bueno en medio de la recesión global. Muchos brasileños consideran que la capacidad del país para evitar una crisis es resultado de los muchos años en que se han aplicado políticas económicas prudentes. También es un argumento político convincente en contra del populismo.
Por consiguiente, la política económica en Brasil, la mayor economía de América Latina, probablemente se mantendrá estable tras las elecciones de octubre de 2010. Los potenciales candidatos a la presidencia del propio partido de Lula o de su coalición, respaldan sus políticas económicas, mientras que la oposición del Partido Social Demócrata de Brasil, que tenía la presidencia antes de Lula, probablemente seguiría políticas centristas.
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México
México se ha desempeñado peor que Brasil en medio del desaceleramiento global, debido en gran parte a sus vínculos más estrechos con la economía de Estados Unidos. La recesión, aunada a las perspectivas modestas de mediano plazo para el crecimiento del PIB y el impacto fiscal derivado del potencial descenso de la producción petrolera en los siguientes años, podrían debilitar la posición crediticia del país. Sin embargo, los recientes acontecimientos políticos indican que probablemente sólo habrá cambios moderados a la política económica en los siguientes años, a pesar de una contracción del PIB estimada en 7%-8% en 2009. La izquierda política de México sigue muy dividida y sumida en disputas internas, sin lograr convencer a los votantes para respaldar un conjunto de políticas económicas distinto a las que han seguido los dos partidos políticos dominantes en las últimas dos décadas.
Las elecciones legislativas a principios de julio de este año resultaron en la pérdida de escaños en la Cámara de Diputados para el gobernante Partido Acción Nacional (PAN) del presidente Felipe Calderón. Sin embargo, el izquierdista Partido de la Revolución Democrática (PRD) sufrió un severo retroceso, pasando del segundo lugar en el Congreso a un distante tercer lugar. El claro ganador fue el centrista Partido Revolucionario Institucional (PRI), que era antes el partido gobernante. El PRI es un partido pragmático que incluye gente de casi todas las orientaciones ideológicas. Aunque el PRI indudablemente se benefició del descontento de los electores con el desempeño económico, no es probable que abogue por cambios radicales en las políticas económicas a medida que gana más influencia política como resultado de su reciente éxito en las urnas.
El gobierno mexicano ha respondido a la recesión impulsando la inversión pública en infraestructura física y fortaleciendo los programas sociales para la población de escasos recursos (como Oportunidades), medidas que cuentan con un amplio respaldo político. También ha expandido el rol de la banca de desarrollo y de su agencia de financiamiento hipotecario para apuntalar al sector privado. Al igual que en Brasil, la motivación del gobierno mexicano ha sido apuntalar la salud del sector privado más que buscar suplantarlo.
Al igual que en Brasil, el costo social de la recesión en México se ha mitigado en parte por un sistema de beneficios sociales que ahora llega a más gente que en el pasado. Las estimaciones oficiales muestran que alrededor de 70% de la población en la quinta parte más pobre del país ahora tiene acceso a programas sociales del gobierno, en comparación con 62% en 2006 (y solamente 11% en 1992). Una red de seguridad social más sólida aligera la presión política a favor de medidas populistas.
De acuerdo con cifras de reportes, la pobreza en México había estado descendiendo (como porcentaje de la población) desde 1996 y hasta muy recientemente. Sin embargo, los reportes muestran que la pobreza (medida por ingreso y activos) se ha incrementado desde 2006. Algunos analistas estiman que el número de familias mexicanas que reciben remesas ha caído casi 15% desde 2006-2008 debido a la recesión estadounidense. Sin embargo, ha habido poca presión política para reducir la apertura de la economía mexicana hacia el comercio y la inversión o para retirarse del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). De hecho, recientemente el gobierno mexicano redujo las barreras al comercio, revirtiendo una tendencia anterior hacia el proteccionismo para las importaciones de países que no tenían acuerdos de libre comercio con México.
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Centroamérica
Las tendencias políticas en Centroamérica siguen una pauta similar de moderación. El impacto político de la recesión global sobre Guatemala ha sido ligero hasta ahora. Un escándalo político que involucra homicidios de alto perfil, así como la caída de la economía local, han debilitado la administración de Álvaro Colom, el primer presidente de centroizquierda del país. Sin embargo, ni el Presidente Colom ni sus oponentes políticos se han alejado de la política fiscal conservadora tradicional de Guatemala de evitar grandes déficits presupuestales y mantener una reducida carga de la deuda. El gobierno ha respondido a la difícil situación económica mediante la expansión de programas sociales (similares a los de México y Brasil), pero es improbable que tome medidas populistas.
En El Salvador, el resultado de las elecciones a principios de 2009, fue el establecimiento del primer gobierno izquierdista en la historia del país, encabezado por Mauricio Funes. Sin embargo, Funes pertenece al ala pragmática del izquierdista partido del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), y ha indicado que planea gobernar a la manera pragmática del Presidente Lula de Brasil. Para allegarse votantes, el FMLN y su candidato presidencial reafirmaron, durante la campaña electoral, su compromiso de mantener las políticas económicas básicas de El Salvador, incluyendo la dolarización y la apertura al comercio e inversión. Aunque probablemente el nuevo gobierno cambiará las políticas microeconómicas, incluyendo las prioridades del gasto y posiblemente tome algunas medidas fiscales, Standard & Poor’s no espera que implemente políticas macroeconómicas que minen la estabilidad.
Costa Rica cayó en recesión en 2009 después de muchos años de rápido crecimiento del PIB en los que se redujo la pobreza, se presentó un impulso los indicadores de desarrollo social y se redujo el endeudamiento. Como en algunos otros países de América Latina, durante la recesión actual, el gobierno está en una mejor posición para sostener el gasto social, especialmente para los segmentos más vulnerables de la sociedad, al mismo tiempo que registra déficits fiscales manejables. Esto se debe a la mejora en su perfil y carga de deuda, así como a su amplio acceso a financiamiento local.
Costa Rica tendrá elecciones nacionales en febrero de 2010. El gobierno actual del Presidente Óscar Arias logró asegurar la aprobación legislativa del Tratado de Libre Comercio de Centroamérica y República Dominicana (DR-CAFTA por sus siglas en inglés) con Estados Unidos, a finales de 2008 después de muchos retrasos. La resolución del debate comercial redujo considerablemente tensión política, regresando el enfoque hacia otros temas sociales y económicos que son menos divisivos.
En opinión de Standard & Poor’s, es improbable que las políticas fiscal y monetaria en Costa Rica cambien mucho, independientemente de quien sea el ganador de las elecciones del próximo año. Los dos principales candidatos a la presidencia están de acuerdo en la necesidad de evitar grandes déficits fiscales. Ambos respaldan los esfuerzos del banco central para moverse gradualmente de su anterior política cambiaria de una paridad vinculada al dólar estadounidense hacia un tipo de cambio flotante que le dé más margen para establecer objetivos de inflación y tener más flexibilidad para la política monetaria. La diferencia entre los dos candidatos principales se centra en gran parte en temas microeconómicos y en sus contrastantes estilos de liderazgo.
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Panamá
Standard & Poor’s espera que Panamá sea uno de los pocos países de América Latina que tengan un crecimiento positivo del PIB en 2009 como resultado de los grandes proyectos de inversión que han estado favoreciendo la economía durante muchos años. El crecimiento continuo, aunado a la reciente elección de Ricardo Martinelli como presidente, constituye un buen augurio para las políticas económicas estables en los siguientes años. Martinelli, un acaudalado empresario con experiencia en el sector público, probablemente promoverá la inversión pública y privada, especialmente en infraestructura y expandirá los programas sociales en áreas tales como la educación. La nueva administración sigue presionando a Estados Unidos para asegurar la aprobación legislativa de un tratado de libre comercio que ya había sido negociado con el predecesor de Martinelli. La desaceleración económica actual en Panamá afectará sus balances fiscales, pero el gobierno probablemente sólo hará cambios moderados en su política económica.
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Chile
Chile destaca en América Latina como el país con la mayor flexibilidad de sus políticas para contrarrestar la recesión. Muchos años de políticas fiscales y monetarias prudentes, basadas en reglas, así como una mayor apertura al comercio y la inversión, han dado a Chile más margen de maniobra que a ningún otro país de América Latina. Por ejemplo, el gobierno central registró superávits fiscales que promediaron 7.5% del PIB en 2006-2008, durante el periodo de buen crecimiento económico y elevados precios de las materias primas internacionales. Tales ahorros fiscales ahora están disponibles a través de varios fondos para que el gobierno tenga recursos para el gasto en medio de la recesión y para sostener la demanda interna, lo que alivia la necesidad de emitir nueva deuda para financiar el déficit fiscal. El gobierno ha hecho un uso efectivo del sistema de pensiones del sector público (que complementa el gran sistema de pensiones del sector privado del país) para enviar más dinero al segmento más pobre de pensionados durante la recesión.
De manera similar a las medidas tomadas en otros países de América Latina, Chile inyectó más capital en el gubernamental Banco del Estado de Chile, así como en su agencia de desarrollo CORFO, para proveer de liquidez al sistema financiero, especialmente para las pequeñas y medianas empresas. El gobierno también tomó medidas para facilitar que tales empresas obtuvieran acceso a financiamiento en los mercados de capitales, lo que es bueno para el crecimiento en el largo plazo.
La popularidad de la Presidenta Michelle Bachelet (que encabeza la coalición Concertación de centro izquierda que ha gobernado Chile durante casi dos décadas) y del Ministro de Finanzas, Andrés Velasco, se ha recuperado marcadamente en medio de la recesión. Tras ser criticado por no gastar más de los crecientes ingresos del gobierno durante los años buenos debido al seguimiento de las reglas fiscales de Chile, ahora se les reconoce haber ahorrado durante la bonanza de los ingresos a fin de gastarlos ahora como parte de la política fiscal contracíclica, para amortiguar el impacto de la recesión global.
Tales percepciones refuerzan el respaldo político a favor de políticas macroeconómicas prudentes, lo que debe persistir tras los cambios de administración que sigan a la elección presidencial de diciembre de 2009. Los dos candidatos principales, el ex presidente Eduardo Frei de la coalición tradicional y el acaudalado empresario Sebastián Piñera de la opositora coalición conservadora Alianza Nacional, difieren principalmente en el terreno de la microeconomía y en algunas políticas sociales, pero están de acuerdo en las políticas económicas que apuntalen la estabilidad de Chile y las altas calificaciones soberanas del país.
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Colombia
Consideramos que la política económica probablemente se mantendrá estable en Colombia tras las elecciones presidencial y legislativa de principios de 2010. Colombia entró a la recesión global en condiciones macroeconómicas relativamente sólidas, incluyendo una menor carga de la deuda, un sector financiero más saludable y una amplia flexibilidad cambiaria y monetaria. Por lo tanto, ha logrado seguir una política monetaria contracíclica y, en menor medida, una política fiscal contracíclica para amortiguar el impacto de la recesión global y mantener la estabilidad social. Además, el gobierno ha impulsado la inversión pública, incluso mediante asociaciones público-privadas, y ha expandido el rol de Bancoldex, su banca de desarrollo y de financiamiento a la exportación, para mantener la liquidez en el sistema financiero.
Es improbable que cambien en los siguientes años, el consenso político sobre las políticas macroeconómicas y la estrategia de desarrollo principalmente enfocada al mercado y orientada hacia el exterior, independientemente del destino de la propuesta de reelección presidencial del Presidente Álvaro Uribe. Los principales contendientes a la presidencia entre los propios seguidores de Uribe, y de los partidos tradicionales Liberal y Conservador, respaldan en general las políticas económica y de seguridad de la administración actual. El opositor Polo Democrático, un partido de izquierda, se ha debilitado por divisiones internas y probablemente no tendrá un buen resultado en las elecciones de 2010.
El descenso de la tasa de pobreza en los últimos años ha sostenido el respaldo político para las políticas económicas actuales. La pobreza se redujo debido al crecimiento económico y a la expansión de los programas sociales, incluyendo el programa gubernamental de apoyo económico denominado Familias en Acción, y a una expansión de la cobertura de los servicios de salud. El PIB de Colombia podría contraerse hasta 0.5% en 2009, amenazando con revertir las tendencias de mejora social. Sin embargo, la decisión del gobierno de reforzar los programas sociales, incluyendo una expansión importante del programa Familias en Acción, debería mitigar los costos sociales de la caída económica.
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Uruguay
Uruguay realizará elecciones nacionales en octubre de 2009 en las que se enfrentan el senador José Mujica del tradicional Frente Amplio al ex presidente Luis Alberto Lacalle del Partido Nacional (también conocido como Partido Blanco). La administración del Frente Amplio encabezada por el Presidente Tabaré Vázquez, un grupo de varios partidos de izquierda y otros que salieron de los dos partidos políticos tradicionales del país, ha gobernado desde 2004. Generalmente ha seguido políticas macroeconómicas prudentes tales como el manejo de la deuda para reducir la vulnerabilidad del sector público ante impactos externos.
El senador Mujica, un ex guerrillero de los años 60s, se ha hecho atractivo para los electores centristas al afirmar que designaría un equipo económico orientado al mercado y que gobernaría al estilo de Lula en Brasil. El ex presidente Lacalle es conocido por ser un político orientado al mercado. Los desacuerdos entre los dos candidatos descansan principalmente en el estilo de liderazgo y en las prioridades de la política económica más que en las políticas macroeconómicas fundamentales. Independientemente de los resultados de la elección, consideramos que Uruguay mantendrá sus políticas económicas centristas y pragmáticas en los siguientes años, incluyendo la apertura al comercio exterior y a la inversión.
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Perú
La recesión global le ha cobrado una fuerte cuota a Perú. La tasa de crecimiento del PIB del país probablemente será de solamente 2%-3% en 2009 tras haber alcanzado un nivel de 9.8% el año anterior. A pesar de esta rápida caída, consideramos que Perú es uno de los escasos países en Sudamérica que tendrá un crecimiento económico positivo este año. El gobierno ha respondido al impacto externo con políticas fiscal y monetaria contracíclicas, usando la mayor discreción que ahora tiene para las políticas tras muchos años de un fuerte crecimiento del PIB, de descenso de la carga de la deuda y de baja inflación. La inversión pública podría aumentar un 30% este año como parte de un esfuerzo para apuntalar la demanda interna.
Es improbable que Perú cambie la orientación de sus políticas económicas de los últimos años y regrese al populismo como resultado de la recesión global. El recuerdo de los malos resultados de las políticas populistas a finales de los años 80, durante el primer periodo presidencial (1985-1990) del actual Presidente Alan García, todavía está fresco en la memoria. García, quien regreso al cargo tras repudiar sus políticas anteriores, ha enfatizado la estabilidad macroeconómica y la prudencia de las políticas fiscal y monetaria. García encabeza al partido izquierdista más antiguo de América Latina, la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), fundada en 1924. Tanto García como su partido ahora están implementando políticas que alguna vez rechazaron, en un claro reconocimiento de las lecciones aprendidas de su desastroso primer periodo de gobierno.
Las divisiones sociales y la alienación regional siguen siendo factores muy fuertes en Perú que entrañan el riesgo de que un candidato fuera de la principal corriente política pueda ganar la elección presidencial de 2011. Es prematuro especular si tal potencial presidente cambiaría dramáticamente las políticas económicas de Perú. Aunque dicho riesgo se mitiga por la creciente prosperidad en los últimos años de la población que habita en las grandes ciudades y a lo largo de la costa, la incertidumbre es un factor que limita la calificación crediticia soberana de Perú. El impacto político positivo sobre la estabilidad macroeconómica y el buen manejo fiscal serían mayores si el gobierno de Perú lograra fortalecer su capacidad para implementar programas sociales efectivos que lleguen a los grupos más pobres y a las zonas marginales del país.
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Cuatro países adoptan un enfoque diferente para las políticas económicas
La probabilidad de una amplia continuidad en la política económica no está confinada a los países de América Latina que han seguido estrategias de desarrollo pragmáticas, orientadas al mercado, y abiertas al exterior en los últimos años. La recesión global tampoco ha generado ninguna reorientación sustancial de las políticas económicas en Venezuela, Ecuador, Bolivia o Argentina. Estos países todavía siguen una ruta económica diferente del resto, acentuando el creciente rol del gobierno en la producción económica, incluyendo procesos de nacionalización, y reduciendo el papel del sector privado y las empresas extranjeras en la economía.
Recientemente, Bolivia y Ecuador extendieron el rol de las empresas propiedad del gobierno en sectores clave de la economía, incluyendo los recursos naturales. Aunque las recientes elecciones legislativas resultaron en un retroceso para el gobierno argentino encabezado por la Presidente Cristina Fernández de Kirchner, no es claro si los resultados conducirán hacia un cambio a favor de un enfoque más pragmático sobre las políticas económicas.
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Apegándose al pragmatismo
Aunque parte de la retórica política en la región se refiere al supuesto fracaso de las políticas económicas neoliberales y del libre mercado en general, los indicadores sociales y económicos apuntan a un resultado más matizado. Los países que se han adherido a políticas macroeconómicas prudentes, se han desempeñado razonablemente bien durante los últimos 18 meses, beneficiándose de un mayor margen para seguir políticas monetarias contracíclicas y algunas veces incluso fiscales, a fin de reducir el impacto de la caída económica externa. Pese a algunas controversias, el respaldo político sigue siendo suficiente para sostener las políticas implementadas para liberalizar el comercio y la inversión en los últimos años. De hecho, los diferentes acuerdos comerciales que han firmado los gobiernos en la región con socios comerciales externos ahora son valuados como el tipo de política de seguro contra potenciales nuevas barreras comerciales, no sólo como una oportunidad para abrir nuevos mercados.
Muchos países de América Latina se movieron en los últimos años hacia políticas monetaria y cambiaria flexibles con objetivos de inflación. La evidencia es ahora muy convincente de que la flexibilidad cambiaria ha ayudado a que muchos países absorban parte del impacto negativo de la recesión global con la caída en el valor de la moneda atemperando la baja de la producción interna. Los beneficios de un tipo de cambio flexible que actúa para absorber el impacto de tendencias externas, se han complementado con políticas monetarias más creíbles, lo que ha permitido a muchos países reducir las tasas de interés en medio de la recesión para apoyar la demanda interna. Tal mezcla de política macroeconómica destaca en marcado contraste con la pauta histórica en gran parte de la región, cuando los gobiernos generalmente tenían que subir las tasas de interés para frenar la salida de los flujos de capital y defender un tipo de cambio inflexible durante una crisis, a costa de una recesión más marcada. El éxito de la política monetaria para contener la inflación y contribuir a absorber parte del impacto negativo de los shocks externos probablemente ha fortalecido el respaldo político para que los bancos centrales mantengan las actuales políticas prudentes.
Los bancos centrales de América Latina acumularon crecientes niveles de reservas internacionales en los últimos años, aún cuando muchos se movieron hacia tipos de cambio más flexibles. Las reserves internacionales totales de los países de América Latina y el Caribe tocaron un nivel máximo de US$500,000 millones en septiembre de 2008, frente al monto de menos de US$200,000 millones en 2003, para luego reducirse ligeramente en los últimos meses. La mayor flexibilidad cambiaria reduce la necesidad de acumular reserves internacionales, al menos en teoría. En la práctica, sin embargo, algunos países (especialmente en Asia tras la crisis financiera de 1997) han acumulado más reservas como una forma de “auto-seguro” que complementa los tipos de cambio que son algo flexibles. En el nivel político, elevados niveles de reservas internacionales contribuyen a reducir la percepción de vulnerabilidad externa. Ello genera espacio, a su vez, para que los gobiernos promuevan una estrategia de desarrollo orientada al exterior que pueda impulsar el crecimiento del PIB, pero también eleva el nivel de vulnerabilidad del país ante un impacto repentino externo. Las elevadas reservas internacionales a menudo funcionan como un amortiguador para mantener la estabilidad y la confianza de los inversionistas durante situaciones problemáticas en los mercados, reduciendo el riesgo de que los gobiernos tengan que implementar programas de austeridad impopulares (a menudo con condiciones políticas difíciles impuestas por el Fondo Monetario Internacional --FMI) para estabilizar la economía.
La mayoría de los gobiernos de América Latina han permitido que el tipo de cambio absorba parte del impacto de los shocks externos durante la actual recesión global. Sin embargo, los elevados niveles de reserves internacionales en algunos países (como Brasil) han ayudado a mantener la confianza de los inversionistas y la credibilidad de las políticas gubernamentales durante los peores momentos de la inestabilidad financiera. Es posible que algunos países de América Latina adopten parcialmente una mezcla de políticas frente a la liberalización externa en los siguientes años, balanceando la flexibilidad cambiaria con el confort que brindan los elevados niveles de reservas internacionales, similar a la estrategia de algunos países asiáticos.
La importancia de desarrollar mercados locales de capitales para reducir la dependencia de los mercados externos que son potencialmente volátiles, es una de las principales lecciones que ha aprendido América Latina de la recesión actual. Los gobiernos y las empresas del sector privado han logrado sortear la inestabilidad en los mercados financieros externos que inició a fines de 2008 porque pudieron realizar emisiones locales de deuda. Muchos años de reformas de pensiones y otros pasos para construir mercados financieros locales fuertes crearon una fuente alterna viable de financiamiento, sin la cual el riesgo de incumplimiento soberano, de empresas e instituciones financieras, habría sido mayor.
De manera similar, la creación de una red de seguridad social más efectiva y con un objetivo en los últimos años ha ayudado a que países como Brasil, México, Costa Rica, Chile, y Colombia amortigüen el impacto de la caída de la economía sobre la población de escasos recursos. Muchos gobiernos de América Latina han creado mejores programas sociales en los últimos años para llegar a los segmentos marginales de la población, extendiendo la estrecha agenda del “Consenso de Washington”. El costo de tales programas es considerablemente inferior que el de políticas alternas que dependen de amplios subsidios y controles de precios, como era más común en el pasado.
Los gobiernos en la región, incluyendo los países de Centroamérica como Guatemala, están dando más énfasis a la construcción de programas de apoyo económico más enfocados con base en el éxito de Bolsa Familia en Brasil y Oportunidades en México. Además, la reciente mejora en la flexibilidad fiscal ha permitido a muchos gobiernos enfocarse en programas para evitar que los estudiantes abandonen la escuela y para dar más capacitación para encontrar empleo durante la recesión, mitigando el costo social de la caída económica y conteniendo la presión política para adoptar medidas populistas más radicales.
Los recientes problemas financieros de las economías avanzadas han generado una creciente apreciación en gran parte de América Latina sobre la necesidad de contar con instituciones públicas más sólidas para las labores de supervisión y regulación de la economía, en vez de un regreso a la nacionalización. La pérdida repentina de financiamiento externo a finales de 2008 ha detonado una renovada consideración sobre el rol de los bancos nacionales de desarrollo y su función como herramientas de políticas en medio de una crisis. Las instituciones financieras del sector público, como Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico e Social (BNDES) en Brasil, Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) en México, Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancoldex) en Colombia, y Banco del Estado de Chile han asumido un mayor rol en los últimos meses para compensar la pérdida de liquidez derivada de la crisis externa. En general, los gobiernos han usado tales instituciones financieras para intervenir y apoyar a los mercados en lugar de suplantarlos o reducir el rol del sector privado. Sin embargo, la creciente participación de tales instituciones podría entrañar un riesgo, si incurren en pérdidas que eventualmente se conviertan en pasivos para el gobierno.
Probablemente, la crisis financiera global resultará en un renovado énfasis en la región para la construcción de bancos locales sólidos, dados los inesperados problemas globales de algunos de los mayores bancos extranjeros y su posible incapacidad para reanudar el financiamiento del crecimiento en la región ante la debilidad en otros mercados.
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Impacto de largo plazo sobre las políticas económicas y calificaciones crediticias soberanas
El impacto político de largo plazo de la recesión global depende de su severidad y duración. Si la recesión demuestra ser lo suficientemente negativa, el costo social potencialmente elevado en América Latina podría generar nuevas tendencias políticas que afecten las políticas económicas actuales. De otra manera, la recesión global podría constituir un momento de definición para América Latina, demostrando que las políticas económicas pragmáticas, orientadas al mercado, de los últimos años, se han enraizado en la región y cuentan con un mayor respaldo político.
Las lecciones de políticas derivadas de la recesión actual dependerán en parte de lo que ocurra en los cuatro países (Venezuela, Ecuador, Argentina, y Bolivia) que se han apartado de la principal corriente de políticas económicas en la región. En estos cuatro países, los ingresos gubernamentales y el crecimiento del PIB dependen en mayor medida de los recursos naturales. Sin embargo, a diferencia de otros países en América Latina con una dependencia similar (es decir, Chile y Perú), estos cuatro países tienen la rigidez económica que hizo más vulnerable a la mayoría de la región en las décadas de 1980 y 1990. Todos ellos adolecen del margen para aplicar políticas macroeconómicas contracíclicas. Cualquier potencial inestabilidad económica en estos cuatro países podría reforzar el consenso político en el otro grupo de países a favor de sus propias políticas económicas.
Una recuperación moderada en América Latina en 2010 fortalecería la percepción política de que las reformas económicas de los últimos años han valido la pena al ayudarles a evitar el tipo de colapso económico que ocurrió en recesiones globales previas. Esos países que profundizaron sus reformas, especialmente para la reducción de su deuda y fortalecieron su flexibilidad fiscal y monetaria, ahora tienen más margen de maniobra para afrontar la situación económica global. Ahora es claro qué valioso es seguir aplicando una política fiscal prudente, no solamente para Chile sino también para otros países como Brasil, Perú, Costa Rica, y Colombia. Las naciones que redujeron su endeudamiento, especialmente la deuda externa, y desarrollaron mercados locales de capitales fuertes, son menos vulnerables durante esta recesión que en desaceleramientos globales previos.
Si la recesión actual resulta en un apoyo político sostenido o incluso más fuerte, en favor de políticas macroeconómicas prudentes, representaría una importante victoria política para los centristas y la izquierda moderada frente al populismo. La capacidad de países como Brasil, Colombia, Uruguay, y Chile para evitar problemas económicos serios durante el entorno global actual sirve como un argumento poderoso contra el populismo. Como resultado, los gobiernos podrían encontrar políticamente más fácil ahorrar ingresos fiscales en medio de futuras bonanzas derivadas de incrementos en los precios de las materias primas o ampliar la base tributaria, para tener más dinero disponible cuando los precios caigan. La capacidad de asumir tal política fiscal contracíclica también fortalecería las calificaciones soberanas.
La recesión podría empujar a los partidos políticos conservadores de la región hacia el centro en términos de promover un rol más activo del estado en la inversión pública, infraestructura o en asuntos regulatorios y de supervisión. Podría llevarlos a complementar su énfasis en políticas monetarias y fiscales conservadoras, así como en la apertura al comercio y la inversión, con un mayor acento en los programas sociales que puedan sostener el respaldo político para sus políticas económicas.
La creciente percepción de que las recientes políticas económicas de América Latina están ayudando a la región a sobrevivir la recesión global razonablemente bien, evitando severos problemas sociales y difíciles programas de austeridad impuestos por los acreedores multilaterales de Washington, podría tener resultados inesperados. Tal situación sería más que un rompimiento con las tendencias políticas de décadas pasadas. Podría anunciar una América Latina políticamente más estable que opere con más confianza, con políticas económicas que ahora parecen hechas en casa, no impuestas por Washington o por una estrecha élite local.
Por ejemplo, el reciente anuncio de Brasil de que prestaría parte de sus reserves internacionales al FMI, una organización generalmente vilipendiada en el pasado por el liderazgo político que ahora gobierna el país, es simbólico en muchas maneras. Además de ser un gesto político de orgullo nacional, también es un símbolo de aceptación de la emergente economía global y del deseo de Brasil de vincularse a ella en términos cada vez más propios.
La capacidad de países como China e India para sostener un buen crecimiento del PIB en medio de la recesión estadounidense es considerada por los liderazgos políticos locales como la validación de su propia estrategia de largo plazo de liberalización cautelosa y apertura calibrada a las fuerzas del mercado. La recesión estadounidense ha llevado a los estrategas políticos de Asia a modificar pero no descartar su propia estrategia de crecimiento. Es posible que gran parte de América Latina pueda desarrollar una confianza similar en los siguientes años con base en su propia capacidad de combinar reformas a favor del mercado con políticas macroeconómicas prudentes aptas para las necesidades de la región. Tal resultado podría ser una de las reacciones políticas de largo plazo ante la recesión global. Irónicamente, la reacción política en contra de los mercados podría ser más fuerte en países más ricos que sienten la recesión más que en Asia y en América Latina.
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